礦業權的進一步放開成為解決體制障礙的核心問題。
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2014年11月19日，國務院辦公廳公開發布《能源發展戰略行動計劃（2014?2020年）》，提出在非常規天然氣領域，重點突破頁巖氣和煤層氣開發，到2020年力爭頁巖氣產量超過300億立方米，煤層氣產量達到300億立方米。與此同時，積極推進天然氣水合物資源勘查與評價，積極推進試采工程。
國家能源局相關部門負責人在接受《財經國家周刊》記者采訪時表示，上述頁巖氣和煤層氣的規劃目標是依據目前政策和市場環境制定的。如果改革推進力度大，產量還會在這一基礎上有所提高。
截至2013年年底，中國的頁巖氣總產量為2億立方米。業內預計，2014年產量可超過15億立方米。
目前，中國只有中石化[微博]的四川涪陵頁巖氣田實現了商業化生產，被認為是中國最有價值的頁巖氣田。中石化預計，該氣田產量在2017年可達到100億立方米。
國土資源部礦產資源儲量評審中心主任張大偉告訴《財經國家周刊》記者，2020年頁巖氣產量超過300億立方米的目標，實際上就是中石油和中石化兩家石油公司上報的“十三五”末期的頁巖氣產量的總和。
張大偉表示，阻礙頁巖氣發展最主要的是體制問題。之前，國家雖然對頁巖氣區塊進行了兩輪公開招標，但核心優質區塊仍由中石油和中石化兩巨頭占據。
由于常規油氣開采成本較低，“兩桶油”只在幾個“點”上進行了頁巖氣的開采，并沒有大規模作業，而其他企業想進入頁巖氣領域，只能選擇其他區塊。
礦業權的進一步放開將成為解決體制障礙的核心問題。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所參與了國家能源局“十三五”及中長期頁巖氣開發問題研究，該所研究員郭焦鋒對《財經國家周刊》記者表示，頁巖氣作為非常規天然氣，其發展的確受到礦業權制度的制約。
國家應通過擴大天然氣礦業權招標試點范圍，減少對探礦權的直接授予，完善礦業權管理制度，并應建立礦業權退出機制，對擁有礦業權但在規定期限內達不到投入或產出要求的，要強制退出。受訪專家表示，礦業權制度改革要分幾步走，最核心的是要確權，進一步修訂《礦產資源法》，理順礦業權中的財產關系。另外，還要形成一套礦業權市場化的機制，即建立合法公平公正的礦業權一級市場和二級市場，建立油氣資源資料信息公開透明、可交易的信息平臺，建立有效監管機制。
郭焦鋒表示，“十三五”末期，很難全部完成上述礦業權的制度改革，這需要一個長期的過程。其所在課題組建議，國家可在四川和新疆建立天然氣市場化改革試驗區，讓這兩個區域的礦業權首先放開，并建立上、中、下游的同步改革試驗。
同樣受到礦業權制約的還有包括煤層氣在內的諸多非常規能源。國家能源局上述人士表示，中國煤層氣蘊藏豐富，但是多年來一直都存在開采不足，屢屢達不到規劃目標的問題，關鍵也看“十三五”期間礦業權改革能否有所突破。
